Des terres à protéger

La question agricole à Lyon et dans le Rhône

Publié le 13/03/2020 à 15:00 - 13 min - Modifié le 12/03/2020 par dcizeron

La région lyonnaise a connu un mouvement sans précédent d’artificialisation des sols au cours des dernières décennies. La tendance est générale en Europe occidentale, mais elle est particulièrement accusée sur un territoire à fort développement. Pourtant, afin de préserver un cadre de vie et des circuits alimentaires essentiels, les pouvoirs publics ont mis en place des mesures pratiques et ambitieuses permettant une meilleure gestion de ces terres.

Champs de maïs, Dominique Barrier, Fonds Lyon Figaro, BML.

La région urbaine de Lyon (RUL) a été pionnière en lançant dès 1979 le premier programme agricole péri-urbain. Il visait à préserver la diversité de l’agriculture péri-urbaine face à l’étalement urbain. Ce programme est une réponse directe à la circulaire du 29 avril 1975 sur les zones naturelles d’équilibre et du recensement de 1975 qui rend patente l’augmentation de la population dans les communes rhodaniennes. L’approche en Rhône-Alpes, centrée sur l’agriculture, est totalement différente de l’approche parisienne tournée vers la création des parcs naturels régionaux en Ile-de-France.

Plus que jamais d’actualité

Parmi les écueils à la question foncière, pointés par le programme de 1979 : le problème du prix des terres, le blocage du marché dû à la spéculation, les successions, le mitage par l’urbanisation, les difficultés d’utiliser de manière efficiente des outils comme les SAFER. La persistance de ces écueils, quarante ans plus tard, montre les limites d’une politique qui ne s’est pourtant pas limitée à des intentions.

Des terres grignotées

La surface agricole utile de la Métropole de Lyon représente encore 20% du territoire métropolitain. Elle a cependant diminué de 8% entre 2000 et 2010. Les communes les plus touchées par cette diminution sont celles les plus proches de Lyon, avec des baisses constatées de près de 25%. Depuis 2010 l’équivalent de deux terrains de football est artificialisé chaque semaine dans la Métropole de Lyon et c’est 1ha de terre agricole en moins, chaque jour, dans le Rhône.

Tant à l’échelle locale que nationale, des outils de protection ont été mis en place. La loi de programmation 2009-967 oblige les SCOTs (Schéma de COhérence Territoriale) à engager des mesures pour préserver les surfaces agricoles, et renforce les exigences des PLU (Plans Local d’Urbanisme) et Scot en matière de réduction de la consommation d’espace. Elle consacre la multifonctionnalité des terres agricoles : c’est-à-dire la nécessité de leur maintien de manière à pérenniser une activité agricole importante mais fragile, préserver l’eau tant en qualité qu’en quantité, conserver les paysages et le patrimoine naturel.

Un accès aux terres difficile pour les nouvelles générations

Un tiers des fermes a disparu en 10 ans. Difficultés financières ou retraite – 62 % des agriculteurs sont âgés de plus de 50 ans. Le nombre de fermes s’est néanmoins stabilisé depuis 2000 autour de 200 exploitations dans la Métropole. Celles qui subsistent ont grossi, en particulier les grandes prairies de l’Est Lyonnais. La reprise des fermes existantes par les héritiers ou des néo-agriculteurs est devenue un enjeu majeur. En effet, la conservation du foncier doit s’intégrer dans un projet agricole. Pourquoi conserver du foncier s’il n’y a plus d’agriculteurs ?

L’action publique soutenant la reprise des exploitations favorise assez nettement les néo agriculteurs au détriment des héritiers, en facilitant leur accès au foncier. Parce que cet accès reste le frein majeur, en particulier dans le contexte actuel où de plus en plus d’achats massifs de terres ont lieu du fait de puissantes sociétés financières. Des collectivités ou associations comme Terre de Liens peuvent ainsi préempter des terres pour les louer à de jeunes agriculteurs ou favoriser le rapprochement des exploitants de leur lieu de résidence en autorisant la construction d’habitations et de bâtiments agricoles pour exploitants. Les SAFER (Société d’aménagement foncier et d’établissement rural), acteurs principaux de la régulation du marché des terres agricoles voient dans le même temps leur rôle évoluer, n’ayant plus de financement d’Etat depuis 2017.

Une réflexion sur l’alimentation

L’intérêt des collectivités pour la question foncière s’inscrit également dans une réflexion sur l’alimentation. Elle puise ses fondements, à la fois dans les grandes crises alimentaires des années 1990 (ESB, veaux aux hormones, lait et poulet à la dioxine…) en réponse à la préoccupation sanitaire des consommateurs, et dans l’idéal de la ville durable.

La thématique de la relocalisation alimentaire portée à l’origine par les réseaux militants, est reprise par les collectivités publiques. Ces dernières souhaitent ancrer davantage, localement, le système alimentaire. Aujourd’hui seuls 4% des apports alimentaires de la ville de Lyon proviennent de la Métropole. L’objectif est de porter progressivement ces apports à 15 %. Et la ferme urbaine hors-sol ne peut pas être la seule solution !

Lyon pourra s’appuyer sur un savoir-faire et des pratiques anciennes. Dès 1978, à Brignais le premier point de vente collectif en France, Uniferme, est ouvert. La Chambre d’agriculture s’est, du même pas, à partir de 1979, engagée dans le développement des circuits courts d’abord dans le cadre de la RUL puis à partir de 1995 par le programme ARELY.

Les cadres institutionnels d’une protection

Etablir ses PENAP

Les PENAP ou « Périmètre de Protection et de mise en valeur des Espaces Naturels et Agricoles Périurbains »  sont des outils élaborés pour protéger sur le long terme ces espaces qui ne risquent alors plus le déclassement à chaque PLU.

La  démarche a été engagée dès 2005 par le Département du Rhône ; elle est unique en France par son ampleur. Elle a ainsi permis la sanctuarisation de 9 000 hectares de terres agricoles sur l’agglomération lyonnaise, soit les ¾ de la surface agricole utile. 43 500 ha dans le Nouveau Rhône sont déclarées de fait inconstructibles.

Le pouvoir d’intervention foncière offert par les PENAP n’est cependant qu’une partie du dispositif qui s’accompagne d’aides directes. Les différents appels à projet pour des aides PSADER PENAP ont notamment permis l’acquisition de foncier par les collectivités pour favoriser les installations et/ou le maintien d’agriculteurs, la création de points de vente collectifs, d’atelier de transformation, la redynamisation des marchés en particulier celui des Halles de la Martinière, le développement d’outils de communication comme des labels ou des festivals, la sauvegarde de corridors écologiques, le financement de projet concernant l’irrigation, la collecte d’eau ou la lutte contre le ruissellement.

Une Charte départementale agriculture, urbanisme et territoire (2012)

Cette charte rassemble l’Etat, la région, le Département du Rhône, 5 SCOTs, la Chambre d’agriculture, l’association des maires du Rhône et de la Métropole de Lyon, l’association des maires ruraux et le syndicat mixte du Parc du Pilat depuis 2008. Elle est pilotée par la CDPENAF (Commissions Départementales de Préservations des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers) qui joue un rôle essentiellement pédagogique compte tenu de sa connaissance des enjeux économiques de l’agriculture, avec la publication d’études et de fiche de recommandation.

Repenser étalement urbain : le village densifié

Le concept de village densifié définit une politique d’aménagement qui consiste à urbaniser de manière plus dense les centres bourgs ou les zones situées en proximité et déjà construites afin de préserver les terres agricoles. Mis en place dans l’Ouest lyonnais sous la contrainte de la DTA (Directive Territoriale d’Aménagement), le dispositif incite à la rénovation des corps de ferme ou des bâtiments anciens dégradés, et à la construction de petits immeubles plutôt qu’une extension pavillonnaire.

Le géographe lyonnais Eric Charmes est particulièrement critique de cette densification qu’il juge sous un aspect social. Il relativise notamment l’ampleur de l’étalement urbain et de l’artificialisation des sols. Selon lui, les communes de la première couronne trouvent avant tout « leur » intérêt à densifier les villages plutôt qu’à étendre leurs zones constructibles. Cette approche leur permettrait de mieux conserver l’aspect villageois, de maintenir plus facilement des services de proximité, et une sélection sociale dû à la tension sur les prix.

Le Projet URBACT

Le Programme européen de développement de la ville durable URBACT II comprend un volet alimentation, et donc agricole. Ce programme a rassemblé, entre 2012 et 2015 autour de quatre axes de travail, 10 villes européennes dont Lyon.

Le premier axe était « produire partout où c’est (encore) possible » et s’intéressait notamment à la valorisation foncière en milieu péri-urbain et urbain. Il énumérait différents enjeux.

• Enjeu n°1 : maîtriser la pression foncière. Outre le dispositif PSADER-PENAP, était alors lancée l’idée d’un recensement des espaces disponibles sous/mal exploités ou en friche.
• Enjeu N°2, lier la préservation du foncier avec la valorisation de l’activité agricole. Différentes actions étaient ainsi proposées comme les cafés installation-transmission de l’ADDEAR69 ou les tests agricoles ETA qui permettent une mise à disposition aux porteurs de projet, et pour une durée déterminée, de moyens de production (foncier, matériel), d’un cadre légal d’exercice et d’un accompagnement personnalisé, leur permettant de tester leur projet d’installation en grandeur réelle.

Des territoires au cœur des tensions

L’artificialisation des terres est majoritairement due à la construction d’habitation mais elle est aussi causée par de grands projets d’ordre industriels ou commerciaux. Ces concurrences spatiales remettent en cause la primauté de l’activité agricole et imposent de trouver un équilibre entre préservation des espaces et développement économique. Deux grands projets semblent représentatifs et symboliques de cette concurrence et de la façon dont les équilibres ont été recherchés.

Le « Grand stade » de Décines

Les mesures d’aménagement liées à la réalisation du projet « OL Land », sur le site de Montout, situé sur la commune de Décines-Charpieu, ont impliqué la disparition de dizaines d’hectares de terres agricoles fertiles, le démembrement d’ensembles agricoles cohérents et opérationnels et l’expropriation de plusieurs paysans (notamment des cultures céréalières, un éleveur de brebis et un maraicher en AMAP) situés dans la zone agricole de l’espace naturel sensible du V-Vert. LE V-Vert est le nom donné à un ensemble d’espaces naturels et agricoles périurbains, de parcs, de boisements et terrains cultivés qui a été inscrit dans le schéma directeur de l’agglomération lyonnaise (SDAL) en 1992 comme « un site d’intérêt paysager de l’agglomération lyonnaise », une sorte d’enclave verte entre le fort de Bron, le parc de Parilly, la butte de Chassieu et le fort de Saint-Priest.

Un projet d’envergure pour la Métropole

Le complexe  « OL Land » s’étale sur 50ha. Il comprend des infrastructures sportives, des bureaux, des commerces, des hôtels et centres de loisirs. Il a également nécessité l’aménagement d’accès routiers adaptés aux affluences massives et ponctuelles des soirs de matches, notamment l’accès par l’échangeur 7 et les infrastructures afférentes comme les parkings relais, Les Panettes en sont un bon exemple. Le projet a été présenté comme favorisant le développement de l’Est lyonnais et contribuant à la stratégie de marketing territorial de la Métropole à travers un grand projet architectural, l’essor d’un club de football et la participation à l’Euro 2016.

La maîtrise de l’impact :  jeu et enjeu d’équilibriste

L’étude d’impact sur l’environnement a été menée pendant deux ans et a porté sur 145 hectares de terre. Le prélèvement territorial a été compensé par l’abandon de l’ex-projet de la LY6 coupant le V-Vert. Le développement d’un réseau de haie a également été prévu sur onze hectares afin de compenser le prélèvement effectué sur les haies et prairies.

S’agissant des prélèvements effectués sur les boisements, la DREAL (Direction régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement) a préconisé là encore une compensation. La pépinière de quatre hectares présente au Sud-Ouest du Stade, à l’intersection de la Rocade et de l’Avenue Jean Jaurès, importante réserve de biodiversité arboricole, a été détruite en grande partie. Un hectare a été conservé ; les trois autres hectares servant à la construction du Mail. Ce grand mail, qui dessert l’entrée du site, a toutefois été aménagé comme un jardin contemporain qui permet de maintenir une continuité végétale minimale entre les zones à forte valeur environnementale qui bordent le site. La préservation de cette zone va dans le sens des « réservoirs de biodiversité » de la trame verte. La conservation d’une partie du bois du Montout (20%) est considérée comme une mesure de réduction des impacts du projet.

La ZAC du Smadeor

Le projet de « ZAC du Smadeor » est actuellement porté par les Communautés de communes du Pays de Tarare, des Pays du Bois d’Oingt, du Pays de L’Arbresle, de la Haute Vallée d’Azergues, du Pays d’Amplepuis-Thizy, de Chamousset en Lyonnais, des Hauts du Lyonnais, et soutenue par le Conseil général du Rhône. Il concerne 6 sites occupants en tout 176 ha concentrés autour de grands axes de communication (RN7 et A89) sur les communes de Bully, Les Olmes, Saint Romain de Popey et Sarcey.

Une zone logistique connectée à l’A89

Entre Tarare et L’Arbresle, 47 hectares de terres agricoles et d’espaces protégés sont en cours de déclassement afin de permettre l’aménagement d’entrepôts logistiques. Deux entreprises étaient jusqu’à février 2020, pressenties pour s’installer : Fresenius Medical Care – Smad, groupe mondial allemand de soins de santé, sur 6 hectares, et ID Logistics, poids lourds français de la logistique, sur 20,5 hectares, qui s’est récemment désisté. L’intérêt public majeur est évidemment la création d’emploi. 530 postes étaient promis par les deux entreprises quand l’antenne tararienne de Pôle emploi annonce 3 316 chômeurs de catégorie A dans l’Ouest rhodanien.

La préservation des espaces agricoles en question

La Chambre d’agriculture du Rhône, qui a participé à l’ensemble des réunions dédiées au projet, ne s’est jamais prononcée contre cette implantation. Elle a rendu plusieurs avis mettant en garde quant aux besoins de compensations et de préservation des zones en PENAP attenantes. Car la ZAC devra jongler avec des espaces situés en zone PENAP comme la partie sud du site de Bully. La commune de Sarcey a décidé de ne pas intégrer les parcelles d’implantation du projet au zonage PENAP, réservant cette zone enclavée entre l’autoroute et la route nationale pour le développement industriel. La commune privilégie le maintien d’activités agricoles au nord de l’autoroute A89 grâce à un nouveau zonage.

Le projet de ZAC du Smadeor prévoit 22 ha dédiés à l’aménagement paysager et à la préservation de corridors écologiques et zones humides. Mais ces mesures de compensations sont insuffisantes pour les opposants du collectif Quicury comme pour la Mission régionale d’autorité environnementale (MRAe) d’Auvergne-Rhône-Alpes, au regard de la législation actuelle : “Le projet s’interdit de prendre convenablement en compte l’environnement. Ainsi, il détruit des zones humides, créées et maintenues dans le cadre de mesures d’évitement et de compensation prises au titre du projet autoroutier A89, sans mesure de compensation effective. D’une façon générale, la préservation des enjeux relatifs aux espaces naturels à forte valeur écologique du territoire n’est pas assurée.”

Le projet de ZAC du SMADEOR connaît ces dernières semaines de nombreux ajustements et évolutions. Une affaire à suivre…

Bibliographie

• Zones naturelles de la région urbaine de Lyon : éléments pour un programme de soutien à l’agriculture, Association régionale d’économie rurale Rhône-Alpes.
• Situation de l’agriculture dans la région urbaine de Lyon, Association régionale d’économie rurale Rhône-Alpes, Lyon, ARER Rhône-Alpes, 1977.
• Coline Perrin, “le Foncier agricole dans les plans d’urbanisme”, Géocarrefour, 2013, n°88, p.183-194
• Maintenir et soutenir l’agriculture périurbaine comme vecteur de développement d’une métropole lyonnaise durable : contribution du Conseil de développement du Grand Lyon sur le projet de Projet stratégique agricole et de développement rural (PSADER), présentation, débat et adoption en séance plénière du 10 mai 2010, Lyon, Grand Lyon, Conseil de développement, 2010.
• Isabelle Duvernoy, Françoise Jarrige, Paule Moustier, José Serrano, “Une agriculture multifonctionnelle dans le projet urbain :quelle reconnaissance, quelle gouvernance ?” 2014.
• Caroline Brand et Serge Bonnefoy, « L’alimentation des sociétés urbaines : une cure de jouvence pour l’agriculture des territoires métropolitains ? », VertigO – la revue électronique en sciences de l’environnement, Volume 11 Numéro 2, septembre 2011.
• Serge Bonnefoy, “La politisation de la question agricole périurbaine en France : points  de repères“, Urbia, les cahiers du développement urbain durable, juin 2011.
• Nathalie Bertrand, Nicole Rousier , “L’agriculture périurbaine, une proximité ville agriculture à construire“, 2006.
• Xavier Guiomar, « La mise en proximité de l’agriculture (péri)urbaine par les collectivités, une (re) construction en trois temps, trois mouvements », Pour , 2014/4 N° 224, pages 415 à 426.
• Maryame Amarouche et Éric Charmes, « L’Ouest lyonnais et la lutte contre l’étalement urbain. Le « village densifié » comme compromis entre une politique nationale et des intérêts locaux », Géoconfluences, octobre 2019.
• Adrien Baysse-Lainé, “Terres nourricières ? : la gestion de l’accès au foncier agricole en France face aux demandes de relocalisation alimentaire“, 2019

Les questions agricoles sont aussi sur l’Influx…

• A la rencontre de l’agriculture du Rhône
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