Naissance de la métropole de Lyon

Ces élections municipales 2014 dans le Grand Lyon fondent la première Métropole d’Intérêt Européen en France.

Ce sont aussi les premières élections respectant la parité homme/femme, pour les communes mais pas encore pour la future métropole, en construction jusqu’en 2020.

Sur les modalités électorales, le détail dans Lyon citoyen

Sommaire

1. Quelques jalons historiques dans la grande marche vers la décentralisation, Acte I et Acte II

2. L’Acte III est engagé

3. Du Grand Lyon à la métropole

4. La métropole de Lyon

5. Un modèle à suivre ?

1. Quelques jalons historiques dans la grande marche vers la décentralisation, Acte I et Acte II

La Révolution française, qui substitue à la confusion administrative des provinces une organisation uniforme en départements, cantons, communes, impose la centralisation.

Un premier jalon décentralisateur est posé en 1919 par Etienne Clémentel, ministre de l’industrie et du commerce, avec la création de 17 groupements économiques régionaux autour des chambres de commerce. En 1947, le livre Jean-François Gravier, Paris et le désert français relance la réflexion sur l’équilibre de développement des territoires.

En 1955-1956, 21 « régions de programme », circonscriptions d’action régionale tournées vers le développement économique sont créées, mais ce ne sont pas des collectivités à part entière. Le général de Gaulle s’appuie sur cette première étape pour lancer par décret du 14 mars 1964 la régionalisation, comme un des éléments de rénovation de l’Etat. Il déclare dans Mémoires d’espoir : Comme il se trouve que les anciennes provinces ont conservé leur réalité humaine, en dépit de leur officielle abolition, il n’est que de les faire renaître sur le plan économique, par-dessus les départements, sous la forme et le nom de régions, chacune ayant la taille voulu pour devenir le cadre d’une activité déterminée. Cette régionalisation qui s’oriente vers la décentralisation fait l’objet d’un referendum le 27 avril 1969, qui propose la transformation des circonscriptions régionales en collectivités territoriales se superposant aux départements, mais sans élection au suffrage universel direct. C’est le non qui l’emporte.

La loi du 5 juillet 1972, votée sous la présidence de G. Pompidou, confère aux 22 régions le statut d’établissement public, personne morale soumise au principe de spécialisation. Elles se voient confier le développement économique régional, la participation à l’élaboration et à l’exécution du plan, la réalisation d’équipements d’intérêt régional.

On qualifie d’Acte I de la décentralisation la période 1982-2002, initiée par François Mitterand qui confie le dossier à Gaston Deferre, où de nombreuses lois modifient la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat : la région devient une collectivité territoriale à part entière, dotée d’un conseil élu au suffrage universel, et la coopération intercommunale est renforcée.

Lors de l’Acte II de la décentralisation lancé par Jean-Pierre Raffarin en 2003 sous Jacques Chirac, de nouvelles compétences sont transférées au collectivités territoriales dans le domaine du développement économique, du tourisme, de la formation professionnelle ou concernant certaines infrastructures comme les routes, les aérodromes, les ports, en matière de logement social et de construction, d’enseignement ou de patrimoine. La loi organique du 29 juillet 2004, relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, précise la notion de « ressources propres » qui doivent constituer la « part déterminante » parmi les ressources des collectivités. La région y trouve sa consécration constitutionnelle et le département en sort renforcé dans le domaine du social.

2. L’Acte III est engagé

L’Acte III, qui commence en 2007 sous Nicolas Sarkozy et se poursuit sous François Hollande, s’attaque moins à des transferts de compétences qu’à une simplification du paysage institutionnel local, le renforcement de la démocratie locale, l’adaptation des structures à la diversité du territoire, dans un contexte de crise financière et économique.

La loi de 2010 achève et rationalise l’intercommunalité. Elle prévoyait que les régions et départements seraient dotés d’un élu commun, le conseiller territorial, mais cette mesure a été abandonnée à la suite des élections présidentielle et législatives de 2012.

On constate que les activités économiques se concentrent dans des zones urbaines où elles bénéficient de pôles de compétences et de techniques. Ces zones interagissent avec leur environnement et aussi entre elles. L’ambition de la Loi du 27 janvier serait d’instituer, sur de grandes aires urbaines, des métropoles françaises en mesure de rivaliser avec les grandes métropoles européennes. Trois métropoles sont en gestation, Paris, Marseille et Lyon qui est la plus avancée.

Il sera prévu que les collectivités locales puissent adapter dès 2015 la répartition de leurs compétences et l’organisation de leurs services afin de « coller » à la diversité des territoires : métropoles et pôles métropolitains, regroupements des départements et des régions, évolution d’une région et des départements qui la composent vers une collectivité unique, fusion de communes avec le dispositif des « communes nouvelles » etc. Il s’agira donc de faciliter un processus long de constructions successives entre les partenaires, invités à s’entendre. Les mécanismes de péréquation entre les territoires seront par ailleurs renforcés.

Pour en savoir plus, lire l’article complet : La décentralisation
Décentralisation, le pari risqué de François Hollande. Cet article paru dans Les Echos le 11 février 2014, revient sur la pénurie d’argent public comme argument de la mise en place de l’Acte III, en particulier avec la deuxième loi (avril 2014) : L’Ifrap estime que la fusion des régions permettrait d’économiser de 1 à 2 milliards d’euros, les gains les plus importants se situant dans la réforme des départements (3 milliards) ou des communes (5 milliards). Il revient par ailleurs, avec des exemples, sur l’innovation majeure de l’Acte III qui est d’autoriser les collectivités à imaginer les organisations les plus pertinentes pour chaque territoire.

Le Conseil des ministres du 10 avril 2013 a examiné les deux lois qui constituent cet Acte III de la décentralisation :

*** Le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires : les régions sont confortées comme acteurs majeurs dans le domaine de l’économie, emploi, orientation et formation professionnelle. Les départements s’affirment dans le domaine de la solidarité, en particulier l’accessibilité. Cette loi doit être examinée en avril 2014.

*** Le projet de loi sur la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. Elle a été promulguée le 27 janvier 2014. Elle a été publiée au Journal officiel du 28 janvier 2014.

La création d’un Haut Conseil des territoires a été abandonnée.

Saisi le 26 décembre 2013 d’un recours déposé par plus de 60 députés, le Conseil constitutionnel a rendu le 23 janvier 2014 une décision déclarant la loi conforme à la Constitution. Le Conseil avait toutefois formulé une réserve d’interprétation sur le cumul des fonctions de maire et de président de la métropole de Lyon. Une autorisation de cumul des fonctions de maire et de président de la métropole de Lyon a été accordée par le Conseil constitutionnel, destinée à faciliter la mise en place de la métropole. Elle prendra fin aux prochaines élections de 2020.

Sur Legifrance : Etude d’impact du 9 avril 2013
Texte de la Loi, 27 janvier 2014
Sur le site Vie publique : Où en est-on ?
Sur le site de la Gazette des communes : Les 9 principales dispositions de la loi « métropoles » dans le détail… Décryptage de la version finale

3. Du Grand Lyon à la métropole

La communauté urbaine de Lyon, le Grand Lyon, est un Etablissement Public de Coopération Intercommunal comptant 58 communes (et bientôt 59 avec Quincieux), 1,3 million d’habitants sur 53 000 hectares. C’est un groupement de communes et seules les communes sont des collectivités territoriales. Le Conseil du Grand Lyon est donc une agrégation de représentants des communes désignés par les conseils municipaux.

Pour mémoire, voici quelles sont les compétences principales actuelles du Grand Lyon :

* la voirie
* la distribution d’eau potable et l’assainissement
* la collecte et traitement des ordures ménagères
* les déplacements et le stationnement
* l’élaboration de documents d’urbanisme (PLU, schéma directeur)
* l’habitat et le logement social
* les grands équipements d’agglomération
* le schéma de développement économique du territoire

Le Grand Lyon gère aussi les espaces publics, sites technopolitains, l’implantation des entreprises, les réserves foncières, les abattoirs, le marché de gros, la création et l’extension des cimetières. Certaines des compétences de Grand Lyon sont déléguées à des organismes extérieurs :

* l’eau potable
* le logement social
* les transports en commun
* le stationnement
* le marché d’intérêt national

Au delà des compétences, un travail de réflexion prospective est engagé depuis une quinzaine d’années, qui enracine la future métropole et lui donne sens.

Dans un article publié dans la Gazette des communes du 9 décembre 2013, Benoit Quignon, DGS du Grand Lyon et de la ville de Lyon, inscrit la Métropole dans une forme d’évidence, de continuité historique, une réalité déjà vécue par les acteurs du territoires. Les émeutes urbaines de 1981 ont déclenché une prise de conscience collective sur l’efficacité d’un système où le Grand Lyon assume le leadership, joue un rôle d’ensemblier pour actionner l’ensemble des leviers sur des territoires en crise. C’est à ce moment-là que le Grand Lyon est passé d’une « communauté de projet » à une « communauté de destin » et a acquis une légitimité à intervenir bien au-delà de ses seules compétences légales, pour répondre à des enjeux majeurs de cohésion sociale, puis de développement économique et de rayonnement international.

Sur le site Expressions Venissieux : 1981 : l’été chaud des Minguettes révèle la problématique banlieue à la France
Sur le site Millénaire 3 : Les Minguettes, un marqueur national de la politique de la Ville : retour sur les années 1980 et zoom sur la Marche pour l’égalité

Le terme « communauté de destin » renvoie à une interview de 2009 de Patrick Lusson, chef de la mission puis directeur de la prospective et stratégie d’agglomération du Grand Lyon, depuis sa création en décembre 1997 jusqu’en 2005. Millénaire 3, centre Ressources prospectives du Grand Lyon, a contribué à « faire agglomération, à prendre en compte véritablement l’ensemble de l’agglomération ». La Mission prospective est née d’une étude
de la CEGOS (conduite par Nathalie Domenach) commandée par l’équipe de Raymond Barre en 1995 pour porter un regard large sur le Grand Lyon et son organisation. L’étude concluait que la machine communautaire fonctionnait bien, mais que personne ne regardait plus loin que ses projets. Elle recommandait à Raymond Barre de s’entourer d’une petite équipe pour penser à l’avenir, et la place de l’institution Grand Lyon dans un contexte en forte évolution. L’époque était en effet déjà bien moins stable que celle des 30 glorieuses. La
France avait connu les crises pétrolières, la question de l’immigration, les révoltes urbaines, à Lyon notamment. Raymond Barre donne alors deux directives : que la prospective soit partagée, débattue, coconstruite et qu’on travaille avec des villes européennes. L’objectif est la construction d’une culture commune, permettant celle d’un projet partagé, élaborant un projet d’agglomération évolutif, abordant des questions de société, l’immatériel prenant le pas sur les équipements, les infrastructures, le quantitatif.

En 2001, la mission prospective devient une direction prospective, le lieu d’incubation des nouvelles politiques, abritant les cellules développement durable, participation, Conseil de développement, bureau des temps…, permettant au Grand Lyon d’affronter de grands changements culturels. En devenant une direction, la mission s’est trouvée pérennisée, ce qui lui a permis d’expérimenter de nouvelles politiques.

Le Conseil de développement, outil de dialogue et de consultation à l’échelle de l’agglomération lyonnaise, composé de membres de la société civile organisée et de citoyens volontaires, tous bénévoles, poursuit cette démarche de prospective participative. En 2001, le Grand Lyon lui
fixe les missions suivantes :

* participer à l’élaboration de la stratégie d’agglomération et des futures politiques communautaires,
* être force de proposition,
* être développeur de débat public, en ouvrant régulièrement ses portes et en allant à la rencontre du plus grand nombre pour démultiplier les débats qui ont lieu au sein de son assemblée.

En 2014, deux nouvelles saisines majeures du Conseil de développement porteront sur les perspectives d’évolution du Conseil de développement et sur la Métropole de Lyon, avec un appel à participation après les élections
En savoir plus : 2001- 2011, Le Conseil de développement a 10 ans ! Genèse, Grands repères, Témoignage, Productions majeures
Le Conseil de développement
M3 : société urbaine et action publique (suite des Cahiers de Millénaire 3
L’adhésion de Givors et Grigny à la communauté urbaine de Lyon. : le Grand Lyon s’agrandit

4. La métropole de Lyon

Elle est définie comme « un espace de solidarité pour élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, sportif, culturel et social de son territoire, afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion. Elle assure les conditions de son développement économique, social et environnemental au moyen des infrastructures, réseaux et équipements structurants métropolitains ».

Elle est gouvernée par diverses assemblées :

*** le conseil de la métropole : les conseillers métropolitains sont élus au suffrage universel direct et son président est élu à bulletin secret par les conseillers, à la majorité absolue. Il ne peut cumuler cette présidence avec celle de la Région, du Conseil général, de certains mandats européens. En 2020, les élections métropolitaines seront dissociées des élections municipales, dans une Métropole divisée en 9 territoires.

*** les 9 conférences territoriales des maires, sur des « bassins de vie » à définir.

*** la conférence métropolitaine, une coordination entre la métropole et les communes, composée du président du conseil et des maires des communes.

La Loi rétablit la clause de compétence générale des départements et des régions. Pour chaque échelon, des missions précises sont attribuées.

La métropole constitue une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier, englobant progressivement un ensemble de compétences :

*** celles d’un département, le Rhône : fonds de solidarité pour le logement, service social, programme d’insertion, aide aux jeunes en difficulté, transports scolaires, routes… Certaines compétences pourront éventuellement être transférées si accord entre le département restant et la métropole, telles que développement économique, collèges, tourisme, patrimoine, sport ;

*** celles exercées dans le secteur communal par les nouvelles métropoles : celle de l’actuel Grand Lyon ainsi que le tourisme et le soutien aux établissements d’enseignement supérieur et de recherche ;

*** celles que pourrait déléguer la Région : si accord entre les deux parties, le transfert pourrait concerner les lycées, le développement économique, l’aménagement, les transports et l’environnement ;

*** celles de l’Etat en matière de logement, par délégation.

Une innovation institutionnelle de la Loi est la notion de « collectivités chef de file », qui comme il a déjà été dit, pourront conventionner pour rationaliser la répartition des compétences.

Le département du Rhône demeure sur les territoires hors métropole un département de droit commun, constitué de 13 cantons et de 450 000 habitants, dont la « capitale » pourrait être Villefranche-sur-Saône. Sur son territoire il est « chef de file » pour : l’action sociale, le développement social et la contribution à la résorption de la précarité énergétique ; l’autonomie des personnes et la solidarité des territoires.

Les communes demeurent « chefs de file » pour la mobilité durable, l’organisation des services publics de proximité, l’aménagement de l’espace et le développement local. A partir du 1er janvier 2016, les communes seront compétentes pour « la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations ».

Le budget 2014 du Grand Lyon s’élève à 1, 889 milliard d’euros en 2014. Selon un article de Vincent Charbonnier paru dans Les Echos, l’Institut Montaigne juge la situation financière du Grand Lyon satisfaisante à l’aube de la métropole, mais le département du Rhône serait l’un des plus endettés de France.

La Loi prévoit que la métropole récupère les compétences avec les financements dédiés. Le budget total de la métropole pourrait s’élever à 3, 5 milliards d’euros, dont 1,2 milliard venant du Département. Ainsi, sur le social, la métropole bénéficierait des 730 millions d’euros que le département consacre déjà dans les domaines des personnes handicapés, enfance, personnes âgées, insertion, logement, action sociale de proximité et prévention santé.

Sur la voirie, aux 2 750 km déjà gérés par le Grand Lyon viendront s’ajouter 479 km supplémentaires ; aux 684 ouvrages d’art (dont 171 ponts), s’ajouteront 552 ouvrages supplémentaires (dont 184 ponts). Les services du Département et du Grand Lyon ont déjà l’habitude de travailler ensemble.

Concernant les ressources humaines, les fonctionnaires d’Etat « transférés » pourront choisir de rester dans la fonction publique de l’Etat ou de rejoindre la fonction publique territoriale. Selon un article du journal Les Echos la future métropole emploierait 7 800 personnes. Un dialogue social réunira les représentants des organisations syndicales pour plancher sur le régime indemnitaire, sachant que celui du Grand Lyon est le plus favorable aux agents.

Dans les compétences de la métropole figurent la construction, aménagement, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs métropolitains : le Musée des Confluences et le Grand stade seront donc des équipements métropolitains.

Certains services cumulent des missions départementales et métropolitaines : la Médiathèque départementale du Rhône, qui assure ses missions auprès des communes de moins de 12 000 habitants ou encore le service départemental des Archives du Rhône. Pour ce dernier, il a déjà été acté qu’il assurera la conservation et la valorisation des archives sur les territoires du département du Rhône et de la Métropole de Lyon. Le département du Rhône et la métropole de Lyon assureront conjointement son financement.

Les directions en charge de la gestion de la voirie au Conseil Général et au Grand Lyon oeuvrent déjà ensemble pour la Métropole de 2015. In Côté cours, côté jardin, N°237, janvier 2014, p.4-5 (cote 957003)

5. Un modèle à suivre ?

Selon un article paru dans Acteurs publics, la tentation est forte pour l’exécutif d’imposer le modèle lyonnais : Dans les 14 métropoles ou futures métropoles prévues dans la loi du 27 janvier 2014, le schéma d’une absorption du département par la métropole, sur le territoire de celle-ci, est privilégié, sans toutefois imposer le même modèle partout. En effet, un article paru dans la Gazette des communes, intitulé Décentralisation : les départements refusent de se faire hara-kiri, J-B Forray présente les conseils généraux comme « hostiles aux fusions-absorptions par les métropoles » et demandeurs de référendum, piste écartée par le Premier Ministre. Tout récemment, c’est le non qui l’a emporté lors du referendum sur la fusion du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, un échec analysé dans un article du Monde.

Dans un article paru dans le Progrès du 21 février 2014, intitulé « L’enjeu métropolitain dépasse les intérêts de chacun », Claude Bartolone interviewé par Etienne Laurent affirme la nécessité de clarifier les compétences entre les uns et les autres, d’envisager les péréquations entre collectivités. Il affirme surtout que la Loi fait le pari de l’intelligence des femmes et des hommes de terrain, auxquels il faut faire confiance pour s’organiser et trouver le meilleur équilibre.